公共管理學(xué)-公共預(yù)算與財(cái)務(wù)管理(ppt)
公 共 管 理 學(xué)
第九章 公共預(yù)算與財(cái)務(wù)管理
內(nèi)容簡(jiǎn)介：
在公共管理領(lǐng)域，預(yù)算以及財(cái)務(wù)管理的地位十分重要，沒有有力的財(cái)政支持，公共管理難以為繼；從公共政策的角度看，公共預(yù)算和財(cái)務(wù)管理事實(shí)上便是政府制定有效公共政策的過程，因?yàn)樨?cái)務(wù)預(yù)算事實(shí)上是以貨幣數(shù)字表達(dá)的政府政策和施政計(jì)劃。從組織管理績(jī)效的角度來看，公共預(yù)算和財(cái)務(wù)管理則是控制成本、績(jī)效衡量的主要依據(jù)。從社會(huì)角度來看，公共預(yù)算和財(cái)務(wù)管理乃是促使社會(huì)財(cái)富的分配趨于合理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主要途徑。

教學(xué)目標(biāo)：：通過本章學(xué)習(xí)，掌握公共預(yù)算的概念、性質(zhì)、功能和原則，重點(diǎn)掌握不同預(yù)算制度的特點(diǎn)及優(yōu)缺點(diǎn)；理解政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目的和作用；熟悉政府采購(gòu)的原則、主要方式、方法；了解政府審計(jì)的性質(zhì)、作用和類型。
重點(diǎn)和難點(diǎn):
公共預(yù)算的性質(zhì)、功能
公共預(yù)算的原則、制度
政府會(huì)計(jì)
政府財(cái)務(wù)報(bào)告及其作用
政府審計(jì)的形式、程序
政府采購(gòu)管理

關(guān)鍵詞：
公共預(yù)算 復(fù)式預(yù)算 績(jī)效預(yù)算制度 設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度 零基預(yù)算制度
政府會(huì)計(jì) 政府財(cái)務(wù)報(bào)告 審計(jì)
政府采購(gòu)
課時(shí)數(shù)：6

第一節(jié) 公共預(yù)算的性質(zhì)和功能
一、政府預(yù)算的性質(zhì)
政府預(yù)算本質(zhì)是一個(gè)分配稀有資源的活動(dòng)。它意味著政府在不同的潛在支出目標(biāo)之間作出選擇。在預(yù)算文件中，政府表達(dá)了其基本的價(jià)值偏好，所欲完成的各項(xiàng)政策、行政措施。公共預(yù)算作為政府治理的工具，是政府施政的藍(lán)圖。
二、政府預(yù)算功能
（一） 為達(dá)到施政優(yōu)先次序、目標(biāo)及政策所從事的資源配置；
（二）通過稅收和借貸（公債）籌措預(yù)算財(cái)源；
（三）通過與貨幣政策的協(xié)同，以預(yù)算展現(xiàn)的財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展；

（四）促使政府機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算資源使用達(dá)到效率、效能的運(yùn)用責(zé)任；
（五）控制支出的合法性、確實(shí)性并與政府決策相吻合；
（六）提供不同層級(jí)間資金轉(zhuǎn)移的機(jī)制；
（七）作為預(yù)算計(jì)劃的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具；
（八）經(jīng)由財(cái)政的監(jiān)督權(quán)，驅(qū)使政府機(jī)關(guān)使其計(jì)劃實(shí)施更具經(jīng)濟(jì)、效率和效能。
第二節(jié)　 公共預(yù)算的原則
一、傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)民主政治監(jiān)督的預(yù)算原則
針對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算所強(qiáng)調(diào)的民主政治監(jiān)督功能及財(cái)務(wù)收支規(guī)劃功能，德國(guó)學(xué)者New Marks 的八點(diǎn)原則最具代表性：
（一）公開原則
（二）明確原則
（三）事前決定原則

（五）限定原則

（六）單一原則

（七）完全原則

（八）不相屬原則
二、提升行政績(jī)效的預(yù)算原則
基于預(yù)算的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、資源配置及行政管理等功能，現(xiàn)代的預(yù)算原則不應(yīng)再局限于民主政治監(jiān)督控制，政府行政責(zé)任與行政職能的加強(qiáng)更為重要，美國(guó)前預(yù)算局局長(zhǎng)史密斯所倡議的新預(yù)算原則有下列八項(xiàng)：

（一）計(jì)劃原則
（二）責(zé)任原則
（三）根據(jù)報(bào)告原則
（四）具備適當(dāng)權(quán)力原則
（五）多元預(yù)算手續(xù)原則
（六）自由裁量原則
（七）預(yù)算時(shí)間彈性原則
（八）預(yù)算機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)原則
第三節(jié)　政府預(yù)算制度及其評(píng)估
在傳統(tǒng)預(yù)算制度之后，出于不同目的，政府預(yù)算制度一直有很大變化。各國(guó)政府當(dāng)局及財(cái)政學(xué)者，常致力于預(yù)算制度的改革，力求使預(yù)算制度不僅成為民主政治的工具，進(jìn)而達(dá)成經(jīng)濟(jì)政策的任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的效果。其中有達(dá)成經(jīng)濟(jì)政策任務(wù)為目標(biāo)的復(fù)式預(yù)算，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理效果為目標(biāo)的績(jī)效預(yù)算、設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算和零基預(yù)算。
一、復(fù)式預(yù)算
復(fù)式預(yù)算制度的作用，在于發(fā)揮預(yù)算的經(jīng)濟(jì)功能，亦即使預(yù)算達(dá)成經(jīng)濟(jì)政策的任務(wù)。


（一）復(fù)式預(yù)算的四個(gè)優(yōu)點(diǎn)
1、不發(fā)達(dá)國(guó)家的民間資本積累有限，政府的作用具有重要性。復(fù)式預(yù)算的編制足以明確資本形成的資金來源，并了解公共資本的積蓄動(dòng)向；
2、經(jīng)常性預(yù)算與資本預(yù)算的劃分，政府可以按輕重緩急，衡量經(jīng)常與資本支出，便于考核經(jīng)常支出，且以其結(jié)余資金用于投資；
3、復(fù)式預(yù)算使財(cái)政的運(yùn)用，不再受狹義的預(yù)算平衡觀念的拘束，對(duì)資本支出，可以按經(jīng)濟(jì)情況予以必要的調(diào)節(jié)；
4、不發(fā)達(dá)國(guó)家制定長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，復(fù)式預(yù)算能使每年的預(yù)算與該項(xiàng)長(zhǎng)期計(jì)劃保持密切而長(zhǎng)期的聯(lián)系。
（二）復(fù)式預(yù)算的三個(gè)缺點(diǎn)
1、資本預(yù)算固為動(dòng)員資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具。但可能出現(xiàn)盡量加強(qiáng)資本支出，而過分節(jié)省經(jīng)常性支出，重視物資投資，而忽視教育、衛(wèi)生方面的投資。
2、資本預(yù)算固為資產(chǎn)或企業(yè)管理的工具，對(duì)公營(yíng)企業(yè)較多的國(guó)家有利。然而如果盡以公債從事投資，而且稅收收入供應(yīng)經(jīng)常性開支，勢(shì)必形成資本支出過度膨脹
3、資本預(yù)算的采用，對(duì)公共工程的舉債投資，在前后期延續(xù)的使用者之間，可實(shí)現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)。但若政府所舉辦的公共工程若有規(guī)則性，事實(shí)上并必須依賴資本預(yù)算的采用，而且舉債投資，增加了以后的負(fù)擔(dān)。
二、績(jī)效預(yù)算制度
績(jī)效預(yù)算的目的，在于便利政府在會(huì)計(jì)年度內(nèi)，完成各項(xiàng)工作計(jì)劃與所列舉的具體建議，其編制是以政府應(yīng)做的工作或應(yīng)提供的服務(wù)事項(xiàng)為基礎(chǔ)，并匯總表示每一工作與服務(wù)的事項(xiàng)所需的成本。

（一）績(jī)效預(yù)算的特征
1、注重最后產(chǎn)出而非投入；
2、強(qiáng)調(diào)各種產(chǎn)出或計(jì)劃所需投入間的關(guān)系；
3、盡量使計(jì)劃包羅無遺，并關(guān)注于活動(dòng)所具有的全部貢獻(xiàn)及其發(fā)生的全部成本。
（二）績(jī)效預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)
1、尋求工作衡量單位，計(jì)劃每一計(jì)劃單位所耗成本，以決定各項(xiàng)工作是否值得實(shí)施；
2、針對(duì)過去成果與現(xiàn)行計(jì)劃比較，借以考核計(jì)劃的成本變動(dòng)情況；
3、比較各機(jī)關(guān)同性質(zhì)之活動(dòng)所需之經(jīng)費(fèi)，以便考核行政管理效率，并提出改進(jìn)意見；
4、把企業(yè)成本引至政府，有助政府機(jī)關(guān)成本-效益分析。
（三）績(jī)效預(yù)算的缺點(diǎn)
1、績(jī)效預(yù)算基本上著眼于管理上的經(jīng)濟(jì)效率，往往忽視了政府活動(dòng)的政治性，尤其是政治回應(yīng)性；
2、績(jī)效預(yù)算因未能建立成本會(huì)計(jì)制度與成本意識(shí)而難以采行；
3、政府機(jī)關(guān)之活動(dòng)，有時(shí)涉及無形成本、抽象成本、難以確立工作衡量的標(biāo)準(zhǔn)；
4、強(qiáng)調(diào)單一年度預(yù)算與計(jì)劃的配合，與組織之未來目標(biāo)政策設(shè)計(jì)無法連貫；
5、績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)成本效率，對(duì)國(guó)家資源之整體規(guī)劃比較忽略。
三、設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算
設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度以設(shè)計(jì)為中心，以分析為手段，借以達(dá)成提高行政效率為目標(biāo)，它與以控制為中心的總額撥款，以管理為中心的績(jī)效預(yù)算制度均不相同。

（一）設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的特點(diǎn)
1、以運(yùn)作化觀點(diǎn)去分析計(jì)劃的目標(biāo)；
2、分析一年和數(shù)年內(nèi)政策計(jì)劃的總成本；
3、分析達(dá)成目標(biāo)的不同方式，可使用成本效益分析的方式進(jìn)行；
4、以比較方式去研究分析所有政府政策計(jì)劃之成本與利益的系統(tǒng)方法。
（二）設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的優(yōu)點(diǎn)
1、 設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算融合設(shè)計(jì)、計(jì)劃、預(yù)算三者為一體，注重設(shè)計(jì)功能的發(fā)揮。
2、采用長(zhǎng)程方法，預(yù)先設(shè)計(jì)數(shù)年間之政策成本與效益，詳實(shí)考核。
3、闡明國(guó)家目標(biāo)，辨認(rèn)何者為最迫切者，并確定達(dá)成目標(biāo)之政策途徑及其成本之計(jì)算，表示政府努力改善公共政策決定的決心。
4、便利政府資源作最佳運(yùn)用，注重資源配置的效率，以最低成本最大效益的原則，尋求達(dá)成目標(biāo)之各種交替方案，以避免國(guó)家資源的浪費(fèi)，達(dá)到最適當(dāng)計(jì)劃的最佳報(bào)償。
（二）設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的優(yōu)點(diǎn)
5、使長(zhǎng)期政策計(jì)劃目標(biāo)之設(shè)定與短期預(yù)算之編制形成有機(jī)的聯(lián)系，提高總體資源配置的效率；
6、利用成本效益分析的方法，對(duì)于具有決定性的重要因素，盡可能予以數(shù)量化，以建立具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；
7、明確確立政策目標(biāo)，詳細(xì)標(biāo)明各種政策決定的過程，以符合政府預(yù)算公開負(fù)責(zé)的態(tài)度 。

（三）設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的主要缺點(diǎn)
1、實(shí)際成本不易確定，尤其以間接成本為最，而共同成本亦難以精確推算，尤其國(guó)防及外交政策等公共財(cái)政性質(zhì)之最重要施政工作，則不易確定其效益；
2、預(yù)算全由高層作重大決策，容易使決策者集權(quán)于中央政府；
3、以明確目標(biāo)和量化方法解決問題，容易遭致政治沖突與對(duì)抗，特別是立法部門以及利益集團(tuán)間難以調(diào)和；
4、設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算雖是“目標(biāo)導(dǎo)向”的技術(shù)，但國(guó)家的目標(biāo)有時(shí)是難以認(rèn)定的，有時(shí)受國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)的影響，故難以評(píng)估。

四、零基預(yù)算
（一）零基預(yù)算制度的特點(diǎn)：
1、每種政府計(jì)劃和活動(dòng)應(yīng)在新的會(huì)計(jì)年度歸于零，重新開始；
2、現(xiàn)有的計(jì)劃和活動(dòng)不應(yīng)該自動(dòng)地預(yù)算撥付，而應(yīng)由行政主管合理說明其繼續(xù)存在的理由；
3、強(qiáng)調(diào)計(jì)劃的發(fā)展。
（二）零基預(yù)算制度的優(yōu)點(diǎn)
1、以零為預(yù)算編制基礎(chǔ)，不受往年預(yù)算金額的拘束，對(duì)新舊計(jì)劃均須考慮，可避免傳統(tǒng)預(yù)算累積加成與持續(xù)膨脹的弊端；
2、一律以決策包的效益評(píng)估為基礎(chǔ)，刪除效益較低的計(jì)劃，可使國(guó)家資源予以合理配置；
3、承襲設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算之精神，仍有長(zhǎng)程規(guī)劃與整體資源合理配置的優(yōu)點(diǎn)，但決策包由基層人員擬定，符合下情上達(dá)，注重基層溝通的民主精神；

（二）零基預(yù)算制度的優(yōu)點(diǎn)
4、新舊計(jì)劃以同一基礎(chǔ)評(píng)估，具有興利除害、提高行政效率的效用；

5、決策方案優(yōu)先順序的排列與分級(jí)，有助于預(yù)算分配的彈性，不至于形成累積龐大會(huì)計(jì)剩余與不足的問題。

（三）零基預(yù)算制度的缺點(diǎn)
1、建制初期將會(huì)增加會(huì)計(jì)人員和各主管人員的工作負(fù)擔(dān)；

2、一些政務(wù)活動(dòng)難以用數(shù)量化來衡量其效益；

3、刪除舊計(jì)劃或裁減機(jī)關(guān)人員數(shù)額，容易增加人事上的困擾。
第四節(jié)　 政府會(huì)計(jì)
一、政府會(huì)計(jì)與企業(yè)會(huì)計(jì)的區(qū)別

二、政府會(huì)計(jì)原則
為保證建立有效的政府會(huì)計(jì)，許多國(guó)家都建立了嚴(yán)格的政府會(huì)計(jì)制度、程序和準(zhǔn)則。如美國(guó)全國(guó)政府會(huì)計(jì)委員會(huì)就提出了政府會(huì)計(jì)的十三項(xiàng)原則。
第五節(jié)　 政府財(cái)務(wù)報(bào)告
一、政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目的和功能

（一）政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目的
是為評(píng)價(jià)管理效果和資源占用情況提供有用的信息，它報(bào)告政府即政府機(jī)關(guān)已獲得了什么和將能獲得什么。體現(xiàn)在下列四個(gè)方面：
1、作為衡量政府施政績(jī)效的依據(jù)；
2、作為了解政府財(cái)務(wù)狀況的判定標(biāo)準(zhǔn)；
3、作為分析工作業(yè)務(wù)成本的工具；
4、作為判斷財(cái)務(wù)合法的依據(jù)。
（二）政府財(cái)務(wù)報(bào)告的功能
1、承諾與職務(wù)
2、責(zé)任與回溯報(bào)
3、規(guī)范與授予信息
4、生存能力
5、公共關(guān)系
6、事實(shí)與數(shù)字的來源
二、財(cái)務(wù)報(bào)告的質(zhì)量要求
（一）及時(shí)性
（二）內(nèi)容的公正性   
（三）適用性
（四）可信性
（五）可比性
（六）中立性
（七）物質(zhì)性
（八）連貫性
（九）內(nèi)涵的豐富性
三、政府財(cái)務(wù)報(bào)告的需求者
（一）民意代表 （六）政府機(jī)關(guān)報(bào)
（二）選民或納稅人 （七）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者
（三）顧客 （八）管制者
（四）公務(wù)員 （九）捐贈(zèng)者
（五）消費(fèi)者與供給者 （十）其他關(guān)心的團(tuán)體

第六節(jié)　 政府采購(gòu)管理
一、政府采購(gòu)的一般準(zhǔn)則
（一）透明
（二）一貫性
（三）公眾的信任
（四）公平對(duì)待廠商
（五）提升經(jīng)濟(jì)與最大化購(gòu)買價(jià)值
（六）促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)
（七）監(jiān)督保證品質(zhì)與無瑕疵

二、政府采購(gòu)的方式
政府采購(gòu)事務(wù)可分為由各部門自行采購(gòu)的分散采購(gòu)、由專門部門負(fù)責(zé)采購(gòu)的集中采購(gòu)及各機(jī)關(guān)聯(lián)合采購(gòu)三種：
（一）分散采購(gòu)
1、分散采購(gòu)的優(yōu)點(diǎn)
高度專業(yè)部門可自主決定采購(gòu)決策，以其專業(yè)知識(shí)分辨采購(gòu)物品的品質(zhì)，亦可配合其業(yè)務(wù)需要進(jìn)行采購(gòu)。
2、分散采購(gòu)的缺點(diǎn)
（1）不易產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)化采購(gòu)作業(yè)指導(dǎo)；
（2）采購(gòu)決策可能與預(yù)算財(cái)務(wù)制度不合；
（3）采購(gòu)財(cái)貨與勞務(wù)缺乏內(nèi)部控制。
（二）集中采購(gòu)
1、集中采購(gòu)的優(yōu)點(diǎn)
（1）節(jié)省采購(gòu)成本，建立有效率的采購(gòu)制度；
（2）減少各部門個(gè)別采購(gòu)可能造成的不當(dāng)行為。
2、集中采購(gòu)的缺點(diǎn)
（1）各部門需配合采購(gòu)部門進(jìn)度而調(diào)整業(yè)務(wù)；
（2）對(duì)采購(gòu)部門及人員有較高要求：熟悉供給來源；了解定價(jià)與市場(chǎng)特征；了解組織法令限制；對(duì)審查與執(zhí)行采購(gòu)政策負(fù)責(zé)；與銷售廠商或承包廠商互動(dòng)；在投標(biāo)過程中代表組織。


（三）聯(lián)合采購(gòu)
1、聯(lián)合采購(gòu)的優(yōu)點(diǎn)：
（1）可采購(gòu)到較低價(jià)格的產(chǎn)品；
（2）品質(zhì)管制較個(gè)別機(jī)關(guān)為佳；
（3）對(duì)廠商有較多的選擇。
2、聯(lián)合采購(gòu)的缺點(diǎn)
（1）參與的機(jī)關(guān)需放棄部分彈性；
（2）參與的機(jī)關(guān)可能需配合聯(lián)合采購(gòu)的時(shí)間而改變其操作規(guī)程方式；
（3）將原由機(jī)關(guān)控制的品質(zhì)管理移至其他地方；
（4）增加運(yùn)輸成本。
三、政府采購(gòu)制度、方法與決策
有效率的采購(gòu)需建立在完善的制度基礎(chǔ)上，也就是需要有相關(guān)的法令規(guī)章與作業(yè)程序，對(duì)各項(xiàng)基本要素與采購(gòu)方法予以合理規(guī)范。
（一）采購(gòu)制度之基本要素
1、訂定組織內(nèi)部采購(gòu)之各方面責(zé)任；
2、采購(gòu)財(cái)貨與勞務(wù)的方法；
3、規(guī)格說明書的格式；
4、銷售廠商與承包商之規(guī)定；
5、行為道德標(biāo)準(zhǔn)；
6、內(nèi)部控制；
7、存貨管理。
（二）采購(gòu)方法
1、競(jìng)標(biāo)
2、比價(jià)
3、議價(jià)
4、非競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)商
四、采購(gòu)人員的倫理
采購(gòu)人員首先要重操守品德，對(duì)于經(jīng)管業(yè)務(wù)要盡忠職守，同時(shí)還要特別強(qiáng)調(diào)誠(chéng)實(shí)。對(duì)于采購(gòu)亦需要不斷接受各種有關(guān)采購(gòu)業(yè)務(wù)的訓(xùn)練，對(duì)于所采購(gòu)的物品之市場(chǎng)信息等應(yīng)充分搜集與了解，對(duì)于采購(gòu)人員的倫理要求有以下五項(xiàng)：
（一）避免利益結(jié)合；
（二）行為公開；
（三）不得接受酬金；
（四）不得接受好處費(fèi)；
（五）利益回避；

第七節(jié)　 政府財(cái)務(wù)審計(jì)
一、審計(jì)的范圍
一般而言，包括以下幾個(gè)方面：

（一）財(cái)務(wù)管理審計(jì)和合法性審計(jì)
（二）效率性和經(jīng)濟(jì)性的審計(jì)
（三）計(jì)劃績(jī)效審計(jì)
二、政府審計(jì)的類型

（一）事前審計(jì)和事后審計(jì)

（二）內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)
三、政府審計(jì)的程序

（一）調(diào)查階段

（二）審查階段

（三）報(bào)告階段
本章思考題：
1、公共預(yù)算的性質(zhì)和作用為何 ？
2、政府預(yù)算的原則是什么？
3、試說明不同政府預(yù)算制度的特點(diǎn)及優(yōu)缺點(diǎn)。
4、政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目的和作用是什么？
5、政府采購(gòu)的原則是什么？
6、政府采購(gòu)有哪些主要方式，其優(yōu)缺點(diǎn)是什么？
7、政府采購(gòu)的主要方法是什么？

公共管理學(xué)-公共預(yù)算與財(cái)務(wù)管理(ppt)