鐵路市場化改革不能再例外了
作者:袁東 97
盡管過去二十多年的高速公路建設(shè),在相當(dāng)程度上減輕了鐵路運輸?shù)膲毫?,但遺憾的是,這并沒有被視為改革鐵路系統(tǒng)的機會,反而成為拖延改革的借口。鐵路運力的滯后已成制約中國經(jīng)濟持續(xù)增長和社會發(fā)展的一個難以容忍的瓶頸。就拿作為當(dāng)前中國快速工業(yè)化核心投入品之一的煤的運輸講,盡管鐵路運輸成本不到公路的八分之一,但由于鐵路運輸?shù)膰?yán)重飽和,致使大量煤通過公路運輸,其中造成的損耗浪費和成本就可想而知了。
這種滯后,在鐵路網(wǎng)的擴展與升級,以及融資、運營、管理調(diào)度、線路規(guī)劃、價格確定與調(diào)整、掌權(quán)人員尋租等諸多方面,均有明顯體現(xiàn)??梢哉f,目前中國鐵路的運力,已是現(xiàn)有鐵路管理與體制所能夠達到的極限。任何突破,都不是現(xiàn)有制度和體制內(nèi)的任何動作所能做到的。所以,針對現(xiàn)有鐵路制度和體制,早已不是要不要改革的問題,而是應(yīng)當(dāng)如何加大步伐予以“補課”性改革的問題。
在經(jīng)過了長達30年市場化改革的今天,依然是政企不分并自我封閉的鐵路運輸制度,即便是在公用事業(yè)領(lǐng)域,也格外刺眼。融資投資、資產(chǎn)運營、生產(chǎn)調(diào)度、行業(yè)監(jiān)管等微觀與宏觀活動完全集中在一個行政部門之下,因而也就談不上行業(yè)與企業(yè)、宏觀與微觀的區(qū)分,至于基于社會公眾利益的行業(yè)監(jiān)管就更是自欺欺人了。
當(dāng)行政手段和市場手段被集中在一起而沒有外在約束的區(qū)分時,結(jié)果總是行政手段假借市場手段無所顧忌地尋租,市場手段假借行政手段取得不斷鞏固的壟斷地位。無論是哪種方式,對于同時擁有這兩種手段的主體而言,獲取的都是不正當(dāng)利益。對于其他主體講,就只能是增加交易成本和降低效率了,或者,應(yīng)有的運輸需求根本得不到滿足。但這對于一個正處于加速工業(yè)化與城市化的發(fā)展中國家來說,實在是個致命障礙。
鐵路網(wǎng)的建設(shè)、擴展、升級及其運力的持續(xù)提升,是工業(yè)化的基礎(chǔ)條件。尤其是對人口眾多、面積廣袤的國家,鐵路更是至關(guān)重要。正是19世紀(jì)下半葉開始的大規(guī)模鐵路建設(shè)與運營,才使得美國有條件充分發(fā)揮其自身資源豐富、國土廣闊、市場龐大以及政治制度先進的優(yōu)勢,工業(yè)化與城市化速度得以快速推進,勞動生產(chǎn)率持續(xù)提高。離開了鐵路的大規(guī)模建設(shè),以及這種可靠性強的運載力的空前擴展,美國恐怕還會尾隨英國等歐洲國家更長時間。
更為重要的是,美國鐵路建設(shè)與運輸運營史告訴世人的經(jīng)驗更在于一種制度層面上:一種有效支撐快速工業(yè)化和經(jīng)濟持續(xù)增長的鐵路運輸業(yè),依賴于相應(yīng)良好的制度保障。這種制度的核心是,既能夠確保應(yīng)有的競爭和市場效率,又能夠滿足自由競爭基礎(chǔ)上的市場化兼并和自愿聯(lián)合的需要。對此,錢德勒在1965年出版的《鐵路:這個國家的第一產(chǎn)業(yè)》中明確總結(jié)道:“19世紀(jì)70年代鐵路業(yè)從各自擴張轉(zhuǎn)化為相互間的競爭這一變化幾乎影響了所有商業(yè)運作方式。激烈的競爭導(dǎo)致聯(lián)合與兼并,由此引發(fā)了對政府管制的需求。大宗兼并的出現(xiàn)誘發(fā)了新的金融問題,投資銀行對美國鐵路業(yè)的影響由此得以增強。新的巨型組織的管理問題漸漸變得復(fù)雜。”
正是基于市場化內(nèi)涵的制度保障,才促使美國鐵路投資的主體由早期的英國很快轉(zhuǎn)化為美國本土資本,使之成了鐵路網(wǎng)擴張中的主角。也正是自由競爭,確保了本土各類投資主體的極大投入熱情,使得鐵路融資成為前所未有的規(guī)模最大、效率最高的金融典范?,F(xiàn)在,任何一位經(jīng)濟學(xué)系的本科生都知道,是市場化的鐵路建設(shè)與擴展,有力地推動了資本市場的發(fā)展,鐵路運輸業(yè)也成為資本市場的最大受益者之一。鐵路業(yè)的兼并聯(lián)合,是市場自由競爭而非行政主導(dǎo)的結(jié)果,因而也主要是依靠資本市場及其中介——投資銀行——這樣的市場化手段進行的。即便是針對鐵路業(yè)的必要政府管制,也是基于市場化聯(lián)合與兼并的需要,而不是自上而下、先入為主的硬性行政安排。所以,錢德勒才認(rèn)為,“鐵路對美國(間接對世界)經(jīng)濟增長的最重要的貢獻是在制度領(lǐng)域,例如新的融資方式、勞動關(guān)系、管理、競爭和政府法規(guī)。”
可見,無論是中國現(xiàn)行鐵路系統(tǒng)所顯示的重大問題,還是發(fā)達國家的鐵路發(fā)展經(jīng)驗,都昭示了鐵路運輸主要是個基于市場化機制而運營和擴展的行業(yè)。只有充分依靠市場力量,才能獲得持續(xù)穩(wěn)定的融資,也才能保持高效有序的應(yīng)有活力,運力擴張才能夠持續(xù)。任何政企不分的制度和體制,都只能應(yīng)一時之急,而無法確保其長期效率。
因此,在鐵路運輸已嚴(yán)重滯后于中國快速推進的工業(yè)化與城市化需要的當(dāng)今,改革難以為繼的鐵路制度和體制,不管采取何種措施,首要的目標(biāo)是打破政企不分的局面,將行政手段與市場手段分屬不同主體,而在鐵路運營領(lǐng)域普遍引入市場競爭力量。否則,在鐵路運輸瓶頸以及種種“重大責(zé)任事故”面前,無論什么層次的嚴(yán)厲指責(zé),也不管是如何周密的工作部署、嚴(yán)格的紀(jì)律要求,抑或聲勢浩大的宣傳,都顯得極其蒼白和軟弱無力,無法使人相信會有助于根本問題的切實解決。
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